Réduction du déficit public : une perte d’autonomie financière sous couvert de nécessité publique
Introduction
L’article 72 de la Constitution reconnaît aux collectivités territoriales le droit de s’administrer librement par des conseils élus. Ce principe de libre administration, indissociable de l’autonomie financière garantie à l’article 72-2, suppose que les collectivités disposent des moyens nécessaires à l’exercice de leurs compétences.
Mais depuis plusieurs années, la stratégie nationale de réduction du déficit public impose une réorientation des équilibres budgétaires. Entre gel, réduction ou recentralisation de ressources locales, les leviers d’action financière des communes s’amenuisent. Cette tension soulève une question fondamentale : jusqu’à quel point l’impératif de redressement des comptes publics peut-il limiter l’autonomie locale sans porter atteinte au principe constitutionnel de libre administration ?
I. Un objectif constitutionnel de maîtrise des finances publiques
L’autonomie financière des collectivités territoriales a été inscrite dans la Constitution en 2003. Elle suppose que les ressources propres, notamment d’origine fiscale, représentent une part déterminante de l’ensemble des ressources des collectivités¹. Toutefois, la Constitution ne consacre pas explicitement une autonomie fiscale². Le Conseil constitutionnel a ainsi pu juger que la substitution de recettes fiscales locales par des dotations d’État ne contrevient pas au principe de libre administration, dès lors qu’un niveau global de ressources est préservé³.
Ce cadre constitutionnel a été renforcé par les engagements européens de la France, notamment par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance⁴. En application de ces engagements, les lois de programmation des finances publiques successives⁵ ont inscrit l’objectif de réduction du déficit public dans la trajectoire budgétaire nationale. Or, les collectivités territoriales représentent environ 20 % de la dépense publique⁶. Elles sont donc intégrées dans l’effort global de redressement, bien que la Constitution ne leur impose pas d’objectif d’équilibre structurel au sens des normes européennes. En revanche, elles demeurent tenues par l’obligation d’équilibre réel, telle que prévue par le Code général des collectivités territoriales (CGCT, art. L. 1612-4 et s.).
II. Une autonomie financière soumise aux arbitrages de l’État
La réduction du déficit public s’est traduite par une transformation de la nature des ressources des collectivités territoriales. Historiquement fondées sur des recettes fiscales locales modulables, ces ressources sont désormais largement substituées par des transferts financiers de l’État. Ce mouvement, entamé avec la suppression de la taxe professionnelle⁷ et poursuivi avec celle de la taxe d’habitation⁸, consacre une recentralisation du pouvoir fiscal.
Cette substitution n’est pas, selon le Conseil constitutionnel, contraire à la Constitution⁹. Toutefois, elle affecte directement le pouvoir d’action des communes. En effet, la collectivité ne dispose d’aucun pouvoir de révision ou d’adaptation des dotations qui lui sont attribuées. Le montant, les critères de calcul et les éventuelles revalorisations relèvent exclusivement du législateur et des lois de finances annuelles.
Dans un contexte inflationniste, cette rigidité des ressources accentue les déséquilibres budgétaires : les charges progressent mécaniquement (coûts de l’énergie, revalorisation du point d’indice, coûts d’entretien), mais les recettes transférées ne suivent pas nécessairement cette évolution. La commune ne peut ni en anticiper le montant, ni en ajuster le rythme d’évolution, ce qui réduit sa capacité à planifier ses dépenses et à engager des projets d’investissement.
Ainsi, l’autonomie financière formelle demeure, mais l’autonomie réelle s’érode : l’initiative locale est bridée par la dépendance aux transferts, et la capacité d’adaptation se limite à l’usage, non à la détermination, des ressources disponibles.
III. La loi de finances pour 2025 : une traduction budgétaire de cette contrainte
Notes
La loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 s’inscrit dans la poursuite de l’objectif de maîtrise des comptes publics. Elle prévoit pour l’ensemble des administrations publiques un solde effectif de –5,4 % du PIB (article liminaire), traduisant une amélioration par rapport aux prévisions de 2024, mais confirmant un contexte de contrainte budgétaire durable¹⁰. S’agissant des collectivités territoriales, plusieurs dispositions révèlent un cadre budgétaire particulièrement contraint :
- Un dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales est institué à l’article 186. Il prévoit une contribution exceptionnelle à hauteur de 1 milliard d’euros répartie entre les communes, les EPCI, les départements et les régions. Le prélèvement est proportionnel aux recettes réelles de fonctionnement, avec un plafond de 2 %, et les montants sont reversés de manière différée sur trois exercices¹¹.
- Le montant alloué au FCTVA est maintenu à 7,654 milliards d’euros, soit un montant identique à celui de 2024. Ce maintien nominal, en l’absence d’ajustement à l’inflation ou à la progression des dépenses d’investissement, correspond à une réduction en valeur réelle¹². Le FCTVA constitue une compensation versée par l’État aux collectivités au titre de la TVA acquittée sur leurs investissements. Son maintien limite d’autant la capacité d’investissement net des collectivités¹³.
- Le gel de la fraction de TVA affectée aux collectivités territoriales, prévue dans le tableau des prélèvements sur recettes de l’État, prive celles-ci d’une dynamique de recettes équivalente à celle qu’aurait produite une fiscalité propre révisable localement¹⁴.
- Les cotisations employeurs à la CNRACL sont en hausse. Bien que la loi ne fixe pas de taux dans son corps principal, les transferts budgétaires à destination de la caisse sont en nette progression. Cela induit mécaniquement un surcoût pour les employeurs publics locaux, donc pour les budgets des collectivités¹⁵.
- La dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) n’est pas revalorisée. Bien que la loi n’en modifie pas le principe, les montants prévus en loi de finances sont reconduits sans évolution en euros courants, ce qui réduit leur portée réelle en contexte inflationniste.
Ces dispositifs cumulés participent à un encadrement budgétaire strict, sans ouverture de marges nouvelles d’ajustement. Si aucun d’eux ne remet formellement en cause le principe de libre administration, leur effet conjugué contribue à une érosion progressive de l’autonomie financière réelle des collectivités.
📌 Notes
1. Article 72-2, alinéa 3, Constitution du 4 octobre 1958.
2. C.C., décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009.
3. C.C., décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998.
4. TSCG du 2 mars 2012, JOUE L 91 du 6 avril 2013.
5. Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022.
6. Cour des comptes, Rapport public annuel 2021, t. II, chap. 3.
7. Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009, art. 2.
8. Loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017, art. 5 et s.
9. Cf. supra note ³.
10. Loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025, article liminaire et tableau annexé.
11. Id., article 186.
12. Id., tableau des prélèvements sur recettes de l’État.
13. Id., ligne budgétaire 3106.
14. Id., section relative à la fraction de TVA.
15. Id., page 204, rubrique CNRACL.