Les fondements de la fiscalité locale : bases d'imposition et taux

Introduction : La recentralisation du pouvoir fiscal local

1. Le cadre constitutionnel de l’autonomie financière

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003[1] a consacré le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales en inscrivant à l’article 72-2 de la Constitution que « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ». Cette reconnaissance constitutionnelle a été précisée par la loi organique du 29 juillet 2004[2] qui définit les ressources propres des collectivités et garantit que celles-ci représentent « une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources »[3].

Toutefois, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009[4], a clairement précisé qu’aucune autonomie fiscale constitutionnelle n’est garantie aux collectivités territoriales. Ainsi, si l’autonomie financière est constitutionnellement protégée, le pouvoir de fixer librement les bases et les taux d’imposition ne constitue pas un droit acquis pour les communes.

Cette distinction entre autonomie financière et autonomie fiscale a ouvert la voie à une recentralisation progressive du pouvoir fiscal local, orchestrée par le législateur à travers deux réformes majeures.

2. La recentralisation fiscale progressive

a) La suppression de la taxe professionnelle (2010)

La loi de finances pour 2010[5] a supprimé la taxe professionnelle (TP) et l’a remplacée par la Contribution Économique Territoriale (CET), composée de la Cotisation Foncière des Entreprises (CFE) et de la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE). Cette réforme a marqué une première étape de recentralisation du pouvoir fiscal sur les entreprises[6], puisque les taux de la CVAE sont désormais fixés nationalement et que la CFE a été transférée aux EPCI à fiscalité professionnelle unique.

b) La suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales (2018-2023)

La loi de finances pour 2018[7] a engagé la suppression progressive de la taxe d’habitation (TH) sur les résidences principales, achevée en 2023. Cette suppression a privé les communes de leur principal levier fiscal sur les ménages. Pour compenser cette perte, l’État a mis en place un mécanisme complexe associant :

Le transfert aux communes de la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)
L’attribution d’une fraction de TVA aux EPCI
Un coefficient correcteur destiné à ajuster annuellement les recettes[8]

La loi de finances pour 2020 a par ailleurs gelé définitivement les taux de TH à leur niveau de 2019, supprimant ainsi tout pouvoir de modulation pour les collectivités.

3. Trois taxes de référence subsistent

Après ces réformes successives, la fiscalité locale directe repose désormais sur trois taxes principales :

La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), devenue la principale ressource fiscale des communes
La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB)
La taxe d’habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés (THRS), seule composante subsistante de l’ancienne taxe d’habitation

Ces trois taxes partagent une caractéristique commune : elles reposent toutes sur la valeur locative cadastrale comme assiette d’imposition.

4. L’enjeu : quelle autonomie fiscale réelle pour les collectivités ?

Dans ce contexte de recentralisation fiscale, se pose la question fondamentale de l’autonomie fiscale réelle dont disposent encore les collectivités territoriales. Si la Constitution garantit leur autonomie financière, dans quelle mesure conservent-elles un véritable pouvoir de décision sur leurs ressources fiscales ?

Cet article se propose d’analyser les fondements techniques de la fiscalité locale – bases d’imposition et taux – pour mesurer concrètement les marges de manœuvre dont disposent les communes. Nous examinerons d’abord comment sont déterminées les bases d’imposition (Partie I), puis nous analyserons les règles encadrant le vote et la fixation des taux (Partie II).

I. La base d'imposition : la valeur locative cadastrale

La valeur locative cadastrale constitue le socle commun de la fiscalité directe locale. Comprendre comment elle est déterminée, valorisée et actualisée permet de mesurer le pouvoir réel dont disposent les collectivités sur leurs bases fiscales.

A. La détermination des bases d’imposition : un monopole de l’État

1. Définition de la valeur locative cadastrale

La valeur locative cadastrale correspond au « loyer théorique annuel que l’immeuble serait susceptible de produire, dans des conditions normales, à une date de référence »[9]. Cette notion, héritée de l’ordonnance du 7 janvier 1959[10], sert d’assiette fiscale commune aux taxes foncières et à la taxe d’habitation, conformément aux articles L. 1496 et suivants du Code général des impôts.

Cette définition de la valeur locative cadastrale permet de comprendre comment se construit le produit fiscal local. Le schéma suivant récapitule les trois composantes de ce calcul :

Il s’agit d’une valeur abstraite et théorique, qui ne correspond pas nécessairement au loyer réel pratiqué sur le marché locatif. C’est une estimation administrative, établie selon des critères fixés nationalement.

2. La méthode de calcul : classification et valorisation

Le calcul de la valeur locative repose sur une double classification :

a) Classification par nature du bien

Les biens sont d’abord classés selon leur destination :

Habitations (maisons individuelles, appartements)
Locaux commerciaux
Établissements industriels
Propriétés non bâties (terres agricoles, terrains constructibles, etc.)

b) Catégorisation par qualité et équipement

Au sein de chaque catégorie, les biens sont ensuite classés selon leur niveau de qualité et d’équipement :

État d’entretien général
Présence d’ascenseur, de parking
Équipements sanitaires et de confort
Superficie et agencement

c) Méthode comparative

La valeur locative d’un bien est ensuite déterminée par comparaison avec la valeur des locaux de référence de même catégorie sur le territoire communal[11]. Cette valeur locale de référence, établie par la commune en collaboration avec l’administration fiscale, sert de base pour évaluer l’ensemble des biens similaires.

3. La communication des données aux collectivités : les états fiscaux

Chaque année, l’administration fiscale (Direction Générale des Finances Publiques – DGFiP) établit les bases d’imposition et les communique aux collectivités territoriales[12] au moyen de plusieurs documents fiscaux standardisés :

a) L’État 1388 : liste détaillée des bases d’imposition prévisionnelles pour l’année N, taxe par taxe

b) L’État 1288 : récapitulatif des bases définitives de l’année N-1 et des modifications intervenues

c) L’État 1259 : document de simulation permettant aux élus d’évaluer l’impact de différents taux d’imposition sur leurs recettes fiscales

Ces documents sont transmis aux collectivités au cours du premier trimestre de l’année N, généralement en mars, afin de permettre aux conseils municipaux de voter leurs taux avant la date limite du 15 avril.

4. Un pouvoir fiscal dérivé

Ce processus illustre parfaitement le caractère dérivé du pouvoir fiscal local. Les collectivités ne déterminent pas elles-mêmes l’assiette de leurs impôts : elles reçoivent de l’État une base d’imposition calculée selon des règles nationales, qu’elles ne peuvent pas modifier. Leur seul pouvoir consiste à appliquer un taux d’imposition sur cette base préétablie, dans les limites fixées par la loi.

Comme le rappelle l’article 72-2 de la Constitution[13], « la loi peut autoriser les collectivités à fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine ». En réalité, les collectivités ne fixent quasiment jamais l’assiette : celle-ci relève du pouvoir exclusif du législateur et de l’administration fiscale.

B. La valorisation annuelle des bases : entre obsolescence et actualisation

1. Une base historique obsolète

La valeur locative cadastrale des propriétés bâties repose sur une base d’évaluation datant de 1970, et celle des propriétés non bâties sur des données de 1961. Ces valeurs n’ont jamais fait l’objet d’une révision générale depuis leur établissement initial, malgré les transformations profondes du marché immobilier et l’évolution des caractéristiques du parc immobilier français.

Cette obsolescence crée des distorsions importantes :

Des biens anciens peuvent être surévalués par rapport à des constructions récentes plus performantes
Les évolutions du marché immobilier local (gentrification, déprise économique) ne sont pas prises en compte
Les nouvelles normes de construction (performances énergétiques, accessibilité) ne sont pas valorisées

2. Le coefficient d’actualisation : mises à jour ponctuelles

Pour pallier partiellement cette obsolescence, l’administration fiscale procède à des mises à jour ponctuelles de la valeur locative dans plusieurs cas :

a) Constructions nouvelles

Toute construction neuve achevée au cours de l’année N doit faire l’objet d’une déclaration par le propriétaire dans les 90 jours suivant l’achèvement. L’administration fiscale évalue alors la valeur locative du bien et l’intègre dans les bases cadastrales.

b) Travaux et modifications

Les travaux modifiant substantiellement les caractéristiques d’un bien (extension, amélioration du confort, changement d’affectation) doivent également être déclarés. L’administration réévalue alors la valeur locative en conséquence.

c) Démolitions et destructions

À l’inverse, la démolition d’un bien ou sa destruction (incendie, catastrophe naturelle) entraîne sa sortie des bases d’imposition.

Ces ajustements ponctuels constituent le coefficient d’actualisation qui vient corriger année après année les bases cadastrales en fonction de l’évolution physique du parc immobilier.

3. La majoration forfaitaire annuelle : indexation sur l’inflation

Au-delà de ces mises à jour ponctuelles, le législateur procède chaque année à une revalorisation forfaitaire de l’ensemble des valeurs locatives cadastrales. Cette revalorisation, votée dans le cadre de la loi de finances annuelle, vise à compenser l’inflation et à maintenir le pouvoir d’achat fiscal des collectivités.

Mécanisme de la revalorisation forfaitaire :

Le législateur fixe un coefficient de revalorisation unique, applicable à l’ensemble des valeurs locatives du territoire national
Ce coefficient est généralement indexé sur l’indice des prix à la consommation harmonisé (IPCH)
Il s’applique automatiquement, sans intervention des collectivités

Exemples de coefficients de revalorisation récents :

2023 : +7,1% (forte inflation)
2024 : +3,9%
2025 (prévisionnel) : +2,0%

Cette revalorisation forfaitaire permet mécaniquement d’augmenter les recettes fiscales des collectivités à taux constant, mais elle ne corrige pas les distorsions structurelles liées à l’obsolescence des bases de 1970.

4. Les tentatives de révision générale : un échec récurrent

a) La loi du 30 juillet 1990

Face à l’obsolescence manifeste des valeurs locatives, le législateur a adopté la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990[14] prévoyant une révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux.

b) Les obstacles à la mise en œuvre

Cette révision générale s’est heurtée à trois obstacles majeurs :

1) Complexité technique

La détermination de nouvelles valeurs locatives pour l’ensemble du parc immobilier français représente un chantier d’une ampleur considérable. Il faut :

Recenser et classifier des dizaines de millions de biens
Établir de nouvelles grilles d’évaluation actualisées
Former les agents des services fiscaux à ces nouvelles méthodes

2) Impossibilité administrative

L’administration fiscale ne disposait pas (et ne dispose toujours pas) des moyens humains et informatiques pour intégrer simultanément ces nouvelles bases d’imposition dans ses systèmes de gestion.

3) Résistance politique

Une révision générale entraînerait inévitablement des gagnants et des perdants parmi les contribuables. Les propriétaires de biens actuellement sous-évalués (notamment dans les centres-villes valorisés) verraient leur fiscalité augmenter fortement, créant un risque politique majeur pour les élus locaux et nationaux.

c) Les révisions sectorielles limitées

Face à l’échec de la révision générale, le législateur a opté pour des révisions sectorielles ciblant certaines catégories de biens :

Révision des locaux commerciaux et professionnels (achevée progressivement)
Révision des locaux d’habitation (toujours en suspens)

Ces révisions partielles ne permettent pas de corriger globalement l’obsolescence du système.

C. La Commission Communale des Impôts Directs (CCID) : un pouvoir consultatif local limité

1. Composition et rôle de la CCID

La Commission Communale des Impôts Directs (CCID) est une instance paritaire associant :

Des élus locaux (maire ou adjoints)
Des contribuables (propriétaires, locataires) désignés par le conseil municipal

Cette commission constitue l’un des rares espaces où les acteurs locaux peuvent intervenir dans le processus de détermination des bases fiscales.

2. Les missions de valorisation immobilière

a) Évaluation des propriétés

La CCID est consultée par l’administration fiscale pour évaluer :

Les propriétés bâties (maisons, immeubles, locaux professionnels)
Les propriétés non bâties (terres agricoles, terrains constructibles)

Elle donne un avis sur la valeur locative à retenir en fonction de critères locaux :

Localisation : centre-ville, périphérie, zone rurale
État d’entretien : bon, moyen, dégradé
Équipements : ascenseur, parking, jardin, performance énergétique
Environnement : proximité des commerces, des transports, des nuisances

b) Contrôle et contestation

La CCID peut également être saisie en cas de contestation d’un contribuable sur l’évaluation de son bien. Elle examine le dossier et émet un avis sur le bien-fondé de la réclamation.

3. Un enjeu financier crucial pour les collectivités

La détermination précise de la valeur locative des biens présente un enjeu financier majeur pour les communes, puisqu’elle conditionne directement le montant des recettes fiscales perçues.

a) La vigilance nécessaire

Les communes ont intérêt à :

Signaler systématiquement à l’administration fiscale toute construction nouvelle, extension ou modification de biens sur leur territoire
Vérifier que les valeurs locatives retenues correspondent effectivement aux caractéristiques réelles des biens
Contester les évaluations manifestement sous-estimées

Un manque de vigilance peut se traduire par un manque à gagner fiscal important pour la collectivité.

b) La mécanique de l’audit fiscal : méthodologie de révision

Ce que les sociétés de conseil proposent sous le terme d’audit correspond en réalité à une méthodologie précise de confrontation entre les données fiscales théoriques et la réalité physique du territoire. Cette démarche s’articule en deux phases techniques majeures qui permettent d’identifier les gisements fiscaux[15].

1. La phase préparatoire et la collecte documentaire (Étape 1)

La première valeur ajoutée d’un audit (interne ou externe) est la centralisation et le nettoyage des données fiscales.

L’État LANCELOT : C’est la « colonne vertébrale » de l’analyse . Ce fichier contient l’ADN fiscal de chaque bien (surface, éléments de confort, catégorie). L’audit commence toujours par son décryptage.
Les Fiches 6670 (Locaux de référence) : Elles sont les étalons de mesure de la commune . L’auditeur doit vérifier si les locaux qui servent de référence pour évaluer toute la commune sont toujours pertinents ou s’ils sont devenus obsolètes (ex: une référence classée « délabrée » en 1970 qui a été rénovée depuis fausse tous les calculs vers le bas) .
Les Listes 41 et le suivi des changements : Ces documents permettent de vérifier si les travaux récents (permis de construire, déclarations préalables) ont bien été intégrés par l’administration fiscale .

2. Le diagnostic et la détection des anomalies (Étape 2)

Le cœur de la révision consiste à repérer les incohérences de classement, qui constituent des pertes de recettes pour la collectivité. La méthode repose sur un ciblage statistique précis.

L’analyse des catégories de confort : Le parc immobilier est segmenté en 8 catégories (de 1-Grand Luxe à 8-Très Médiocre) . L’analyse se concentre prioritairement sur les catégories 7 et 8 (logements médiocres) .
- Le constat : Un logement classé en catégorie 8 en 1970 (souvent sans sanitaires à l’époque) qui a été rénové depuis devrait aujourd’hui être en catégorie 6 ou 5.
- L’action : Identifier ces biens permet de demander leur reclassement, générant un gain fiscal immédiat sans changer les taux d’imposition .
Le croisement Urbanisme / Cadastre : En confrontant le registre des permis de construire des 3 dernières années avec les données cadastrales, on détecte les « trous dans la raquette » : piscines non déclarées, extensions, ou garages transformés en habitation qui échappent encore à l’impôt .

4. Les limites du pouvoir local : la décision finale reste à l’État

Malgré l’existence de la CCID et les possibilités d’intervention des collectivités, le pouvoir de décision final sur les bases d’imposition appartient exclusivement à l’administration fiscale.

a) Aucun pouvoir de décision

La CCID émet des avis consultatifs, mais ne dispose d’aucun pouvoir de décision. L’administration fiscale peut :

Suivre l’avis de la commission
Passer outre et retenir une évaluation différente

Les collectivités ne peuvent pas imposer leur propre évaluation des biens.

b) Impossibilité de créer de nouvelles catégories

Les communes ne peuvent pas créer de nouvelles catégories de biens ou modifier les critères d’évaluation nationaux. Elles doivent se conformer aux grilles et classifications établies par l’administration centrale.

c) Le coefficient de revalorisation : compétence exclusive du législateur

Le coefficient de revalorisation forfaitaire annuel est voté chaque année par le Parlement dans le cadre de la loi de finances. Les collectivités ne peuvent ni s’y opposer, ni en moduler l’application sur leur territoire.

d) Confirmation du pouvoir fiscal dérivé

Ces limites confirment que les collectivités territoriales ne disposent que d’un pouvoir fiscal dérivé[16], constamment subordonné aux décisions de l’administration fiscale et du législateur. Même dans le domaine de la valorisation des bases cadastrales, où une expertise locale pourrait sembler légitime, le pouvoir de décision final échappe aux communes.

D. Synthèse : des bases d’imposition échappant largement au contrôle local

L’analyse de la détermination des bases d’imposition révèle une réalité sans ambiguïté : les collectivités territoriales ne maîtrisent quasiment pas l’assiette de leurs impôts locaux.

Les collectivités subissent :

Des bases cadastrales obsolètes (1970 pour le bâti, 1961 pour le non-bâti)
Une méthode d’évaluation nationale uniforme
Des coefficients de revalorisation votés par le Parlement
Des décisions de l’administration fiscale sur l’évaluation des biens

Les collectivités peuvent seulement :

Signaler les constructions nouvelles et modifications de biens
Donner un avis consultatif via la CCID
Solliciter l’appui de sociétés de conseil pour optimiser leurs bases

Cette configuration illustre le caractère fondamentalement dérivé et encadré du pouvoir fiscal local, qui ne porte véritablement que sur la fixation des taux d’imposition – encore faut-il examiner dans quelle mesure ce pouvoir est lui-même limité.

E. Les délais d’intégration fiscale et l’exonération temporaire : un frein aux politiques d’aménagement

1. Le principe : imposition d’après les faits existants au 1er janvier

L’article L. 1415 du CGI[34] dispose que « la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe d’habitation sont établies pour l’année entière d’après les faits existants au 1er janvier de l’année de l’imposition ».

Ce principe d’annualité signifie que toute construction nouvelle achevée en cours d’année N sera prise en compte dans les bases cadastrales au 1er janvier de l’année N+1. Cependant, ce mécanisme se double d’une exonération fiscale temporaire qui crée un décalage significatif entre l’investissement communal et les recettes fiscales correspondantes.

2. L’exonération fiscale de deux ans : un dispositif pénalisant pour les communes

a) Le cadre juridique de l’exonération

L’article 1383 du CGI[35] prévoit que « les constructions nouvelles, reconstructions et additions de construction à usage d’habitation sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties durant les deux années qui suivent celle de leur achèvement ».

Cette exonération automatique s’applique également aux constructions à usage professionnel, bien qu’à un taux réduit (40% de la base imposable pour les constructions non-résidentielles)[36].

b) Chronologie du processus fiscal

Exemple concret d’un lotissement de 50 logements :

Septembre 2025 : Achèvement des travaux du lotissement
1er janvier 2026 : Intégration dans les bases cadastrales + début de l’exonération automatique de TFPB
2026-2027 : Exonération fiscale (totale ou partielle selon délibération communale)
1er janvier 2028 : Première année de taxation effective

c) La modulation communale de l’exonération (depuis 2021)

Depuis la loi de finances pour 2020[37] et le transfert de la part départementale de TFPB aux communes, celles-ci ont retrouvé un pouvoir de modulation partiel de cette exonération. L’article 1383 du CGI permet désormais aux communes, par délibération prise avant le 1er octobre, de limiter l’exonération entre 40% et 90% de la base imposable[38].

Toutefois, cette faculté ne change pas fondamentalement la problématique : même avec une exonération réduite à 40%, la commune ne perçoit que 60% des recettes fiscales attendues pendant deux ans.

d) Les conséquences budgétaires pour les communes

Ce mécanisme crée une distorsion temporelle majeure entre charges et produits :

Charges immédiates (année de livraison) :

Viabilisation des terrains et aménagement de voiries
Extension des réseaux (eau, assainissement, électricité)
Création ou extension d’équipements publics (écoles, crèches, équipements sportifs)
Renforcement des services municipaux (état civil, police municipale, entretien)

Recettes fiscales différées (3 ans après achèvement minimum) :

Année N : achèvement → aucune recette
Années N+1 et N+2 : exonération → recettes nulles ou partielles
Année N+3 : première année de taxation pleine

Frise Décalage Fiscal

Le Décalage Temporel

Impact de l'exonération de 2 ans sur les finances locales

Année de construction

Investissements

Aménagement voirie, réseaux, équipements publics pour les nouveaux habitants.

Dépenses immédiates

N+1

Achèvement + 1 an

Exonération (Année 1)

Le bien existe physiquement mais est exonéré de taxe foncière (loi).

Recette : 0 €

N+2

Achèvement + 2 ans

Exonération (Année 2)

Les habitants utilisent les services municipaux, mais ne contribuent pas encore.

Recette : 0 €

N+3

Intégration fiscale

Première imposition

Le bien entre enfin dans les bases d'imposition actives de la commune.

Rentrée Fiscale

e) Un frein aux politiques volontaristes de construction

Cette configuration constitue un obstacle financier réel pour les communes souhaitant développer une politique active de construction de logements, particulièrement dans les territoires tendus où la pression démographique nécessiterait des opérations d’aménagement ambitieuses.

Les communes de taille modeste, disposant d’une trésorerie limitée, peuvent se trouver dans l’impossibilité de financer les investissements préalables nécessaires, faute de visibilité sur les recettes fiscales futures. Ce mécanisme peut ainsi décourager les initiatives locales en matière d’habitat, alors même que le logement constitue une priorité nationale.

3. Les revendications pour une réforme et les positions de l’État

a) Les demandes des élus locaux

L’Association des Maires de France (AMF) plaide régulièrement pour une réduction ou suppression de cette exonération automatique, au moins pour les communes en tension démographique. Les arguments avancés reposent sur :

L’équité temporelle : les charges sont immédiates, les recettes devraient l’être aussi
L’incitation au développement du logement
La préservation de la trésorerie communale

b) La position de l’État : arguments techniques et d’équilibre budgétaire

Le législateur maintient cette exonération pour plusieurs raisons :

Soutien à la construction : l’exonération temporaire constitue un avantage fiscal pour les propriétaires et promoteurs, censé stimuler la construction neuve
Équité pour les acquéreurs : les premiers occupants ne bénéficient pas immédiatement de tous les équipements publics (délais de construction d’écoles, de transports, etc.)
Préservation de l’équilibre budgétaire post-réforme TH : dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale, l’État a maintenu l’exonération pour ne pas augmenter la charge fiscale globale sur les ménages

c) Une illustration supplémentaire de la dépendance fiscale locale

Ce débat illustre une nouvelle fois la subordination des collectivités territoriales aux choix fiscaux nationaux. Même lorsqu’une commune réalise des investissements lourds pour développer son territoire, elle ne maîtrise ni le calendrier, ni les modalités d’intégration fiscale des constructions nouvelles. Le pouvoir fiscal local demeure donc fondamentalement dérivé et encadré, y compris dans sa dimension temporelle.

II. Les taux d'imposition

Si les bases d’imposition constituent l’assiette fiscale sur laquelle repose la fiscalité locale, les taux d’imposition représentent le second levier dont disposent (théoriquement) les collectivités territoriales pour moduler leurs recettes fiscales.

Le vote des taux constitue l’acte fiscal par excellence des conseils municipaux et des organes délibérants des EPCI. Toutefois, ce pouvoir de modulation des taux, loin d’être absolu, s’inscrit dans un cadre législatif strictement encadré qui limite considérablement l’autonomie fiscale des collectivités locales.

A. Vote et fixation des taux

1. La procédure de délibération : un acte annuel obligatoire

Le vote des taux d’imposition constitue un moment central de la vie budgétaire des collectivités territoriales. Il s’inscrit dans le processus d’élaboration du budget primitif et conditionne directement le niveau des recettes fiscales de l’exercice à venir.

a) Le cadre temporel

Conformément à l’article L. 1612-2 du CGCT[17], les collectivités territoriales doivent voter leur budget primitif avant le 15 avril de chaque année. Le vote des taux d’imposition s’effectue dans ce cadre temporel et doit intervenir avant cette date limite pour permettre à l’administration fiscale d’établir les avis d’imposition.

b) L’organe compétent

Le vote des taux relève de la compétence exclusive de l’organe délibérant :

Le conseil municipal pour les communes (TFPB, TFPNB, THRS)
Le conseil communautaire (ou organe délibérant) pour les EPCI à fiscalité propre (CFE, part intercommunale de TFPB)

Cette compétence ne peut être déléguée à l’exécutif local (maire ou président d’EPCI). Elle illustre l’importance politique de cet acte qui engage la responsabilité des élus devant leurs administrés.

c) Les documents préparatoires : l’État 1259

Pour voter en connaissance de cause, les collectivités s’appuient sur l’État 1259, document fiscal établi par la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP). Cet état fiscal récapitule pour chaque collectivité :

Les bases d’imposition prévisionnelles pour l’année N (issues de l’État 1388)
Les taux appliqués l’année précédente (N-1)
Une simulation du produit fiscal attendu en fonction de différentes hypothèses de taux

L’État 1259 permet aux élus de mesurer l’impact de leurs décisions fiscales sur les recettes de la collectivité, la pression fiscale exercée sur les contribuables, et le respect des règles de liaison entre les différents taux.

2. La détermination du produit fiscal attendu

Le calcul des recettes fiscales attendues repose sur une formule simple :

Produit fiscal = Base d’imposition × Taux voté

Graphique Fiscalité Compact -20%

Constitution du Produit de Fiscalité

Taux d'imposition

Levier principal du budget. Choix de la commune

Base d'imposition

Valeur locative des biens. Revalorisation par l'État

IMPÔTS LOCAUX

Produit fiscal perçu.
(Base × Taux)

Assiette Fiscale

Volume de contribuables. Nombre de foyers fiscaux

Conformément à l’article L. 1612-4 du CGCT[18], les collectivités territoriales peuvent déterminer le produit global attendu de leur fiscalité directe locale. Cette faculté, acquise lors de la révision constitutionnelle de 2003, permet théoriquement aux communes d’ajuster leurs taux pour atteindre un objectif de recettes prédéfini.

Exemple concret :

Base d’imposition TFPB : 10 000 000 €
Taux voté : 25%
Produit fiscal attendu = 10 000 000 × 0,25 = 2 500 000 €

Toutefois, cette liberté de détermination du produit fiscal reste encadrée par les règles de liaison des taux et les plafonnements imposés par le législateur.

3. Validation par la préfecture et intégration au budget

Une fois la délibération adoptée, celle-ci suit un processus de validation :

a) Transmission à la préfecture :

La délibération fixant les taux d’imposition doit être transmise à la préfecture dans les délais légaux pour le contrôle de légalité.

b) Notification aux services fiscaux :

Les taux votés sont notifiés aux services fiscaux (DGFiP) qui les intègrent dans leurs systèmes pour l’établissement des avis d’imposition.

c) Intégration au budget primitif :

Les produits fiscaux résultant de l’application des taux votés sont inscrits dans la section de fonctionnement du budget primitif.

B. Règles de liaison des taux

Si les collectivités territoriales disposent formellement du pouvoir de voter leurs taux d’imposition, ce pouvoir est strictement encadré par un dispositif de règles de liaison entre les différentes taxes. Ce mécanisme, instauré par le législateur, vise à empêcher les collectivités de faire porter une pression fiscale excessive sur une seule catégorie de contribuables.

1. Principe et objectifs des règles de liaison

a) Fondement juridique

L’article L. 1636 B sexies du CGI[19] dispose que lorsque les communes et EPCI à fiscalité propre votent les taux applicables à la taxe foncière sur les résidences secondaires (THRS), à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), et à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), ils ont pour obligation de « faire varier ces taux dans une même proportion ».

b) Objectif : éviter l’opportunisme fiscal

Cette contrainte vise un double objectif :

Équité fiscale : éviter qu’une collectivité ne reporte l’ensemble de la charge fiscale sur une seule catégorie de contribuables
Prévisibilité : garantir une certaine stabilité dans la répartition de la pression fiscale

c) Exemple concret : le maire de commune littorale

Imaginons un maire d’une commune littorale disposant d’un nombre important de résidences secondaires. Confronté à des besoins budgétaires croissants mais soucieux de préserver son électorat local (les propriétaires de résidences principales), ce maire pourrait être tenté d’augmenter uniquement le taux de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS) pour faire peser l’effort fiscal sur les propriétaires non-résidents qui ne votent pas dans sa commune.

Sans les règles de liaison, ce maire pourrait :

Augmenter la THRS de 20% (touche les résidences secondaires)
Maintenir stable la TFPB (épargne ses électeurs propriétaires)

Avec les règles de liaison, il est contraint de :

Augmenter la THRS de 20%
Augmenter également la TFPB de 20% (touche aussi ses électeurs)
Augmenter la TFPNB de 20%

Les règles de liaison l’empêchent donc de cibler uniquement les non-résidents et le contraignent à faire porter l’effort fiscal également sur ses propres administrés électeurs. Cette contrainte limite considérablement les stratégies d’optimisation politique de la fiscalité locale.

2. Calcul et contraintes de variation

a) Mécanisme de liaison proportionnelle

Les règles de liaison imposent que si une collectivité souhaite augmenter le taux d’une taxe, elle doit augmenter proportionnellement les taux des autres taxes liées :

Exemple numérique :

Si une commune augmente son taux de TFPB de 5%
Elle devra également augmenter son taux de TFPNB de 5%
Et son taux de THRS de 5%

Cette règle limite considérablement la marge de manœuvre des collectivités qui ne peuvent plus ajuster finement leur fiscalité en fonction des spécificités de leur territoire ou de leurs priorités politiques.

b) Dérogations exceptionnelles

Le législateur a prévu certaines dérogations permettant aux collectivités de s’affranchir partiellement des règles de liaison, notamment :

En cas de variation différenciée pour la première année suivant la création d’une nouvelle collectivité (fusion de communes, création d’EPCI)
Dans le cadre de dispositifs dérogatoires spécifiques votés dans les lois de finances, comme la majoration exceptionnelle des taux sur les résidences secondaires introduite à l’article 151 de la loi de finances pour 2024 et reconduite dans la loi de finances pour 2025[20]

Ces dérogations restent toutefois exceptionnelles et temporaires.

3. Plafonnements des taux

Au-delà des règles de liaison, le législateur a également institué des plafonnements limitant l’amplitude des hausses de taux.

a) Plafonnement des taxes foncières et d’habitation

L’article L. 1636 B septies du CGI[21] dispose que :

« Les taux des taxes foncières et de la taxe d’habitation votés par une commune ne peuvent excéder deux fois et demie le taux moyen constaté l’année précédente pour la même taxe dans l’ensemble des communes du département ou deux fois et demie le taux moyen constaté au niveau national s’il est plus élevé. »

Ce plafonnement relatif empêche les collectivités d’adopter des taux excessivement élevés par rapport à la moyenne.

b) Autres encadrements sectoriels

Pour certaines taxes facultatives, le législateur a instauré des fourchettes fiscales encore plus restrictives. Par exemple, l’article L. 2333-30 du CGCT[22] précise que le taux applicable à la taxe de séjour ne peut « être inférieur à 0,20 euro ni supérieur à 4 euros par personne et par nuitée ».

Ce même article[23] encadre strictement les taux applicables à la taxe sur les activités commerciales non salariées à durée saisonnière.

C. La fiscalité professionnelle : du pouvoir communal au pouvoir intercommunal

1. Le transfert de la fiscalité des entreprises aux EPCI

a) La suppression de la taxe professionnelle (2010)

La loi de finances pour 2010[24] a marqué un tournant décisif en supprimant la taxe professionnelle (TP), qui constituait l’un des principaux leviers fiscaux des communes sur les entreprises. Cette taxe a été remplacée par la Contribution Économique Territoriale (CET), composée de :

La Cotisation Foncière des Entreprises (CFE)
La Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE)

b) L’instauration du régime de fiscalité professionnelle unique (FPU)

Depuis 2010, avec la généralisation du régime de fiscalité professionnelle unique (FPU)[25], ce sont désormais les EPCI à fiscalité propre qui se substituent aux communes dans la perception de la fiscalité des entreprises.

Conformément à l’article L. 1609 du CGI[26], les EPCI en FPU :

Perçoivent directement la CFE et la CVAE
Votent les taux de la CFE (les communes n’ont plus ce pouvoir)
Perçoivent également une part additionnelle sur certaines taxes ménages (TFPB, taxe d’enlèvement des ordures ménagères, etc.)

Les communes ont donc perdu le pouvoir de voter les taux de la fiscalité des entreprises, qui est désormais exercé au niveau intercommunal.

2. Le mécanisme de l’attribution de compensation

a) Principe de compensation

Parallèlement à ce transfert de fiscalité, les EPCI doivent redistribuer une partie de la fiscalité perçue aux communes sous forme d’attribution de compensation. Cette redistribution vise à compenser la perte de recettes fiscales subie par les communes du fait du transfert de compétences à l’intercommunalité.

b) Calcul de l’attribution de compensation

L’attribution de compensation versée aux communes correspond à[27] :

Attribution de compensation = Produit de la taxe professionnelle perçu auparavant par la commune – Coût des compétences transférées à l’EPCI

Cette formule assure que chaque commune reçoit une compensation financière équivalente à ce qu’elle percevait avant le transfert, déduction faite du coût des compétences qu’elle a transférées à l’intercommunalité.

c) Le rôle de la CLECT

C’est la Commission Locale d’Évaluation des Charges Transférées (CLECT)[28] qui est chargée d’évaluer le montant de l’attribution de compensation pour chaque commune membre de l’EPCI. Cette commission est composée :

De représentants de l’EPCI
De représentants de chaque commune membre

La CLECT évalue :

Le produit fiscal antérieurement perçu par chaque commune au titre de la TP
Le coût des compétences transférées à l’EPCI
Le montant de l’attribution de compensation qui en découle

d) Exemple : Saint-Étienne Métropole

Dans le cas de Saint-Étienne Métropole, l’attribution de compensation versée aux communes a été estimée originellement par la CLECT à 439 812,21 euros pour la commune de Saint-Paul-en-Jarez. Cette attribution a ensuite considérablement diminué du fait de transferts de compétences supplémentaires réalisés en 2011 et 2016 en matière de voirie[29].

e) Variabilité et révision

L’attribution de compensation n’est pas figée. Elle peut être révisée en cas de :

Nouveaux transferts de compétences de la commune vers l’EPCI (diminution de l’attribution)
Restitution de compétences de l’EPCI vers la commune (augmentation de l’attribution)
Réalisation de travaux par l’EPCI sur le territoire communal (ajustement)

Toutefois, cette enveloppe est plafonnée par les recettes fiscales que perçoit l’EPCI au titre de la compétence transférée.

3. Conséquences sur l’autonomie fiscale communale

a) Perte du pouvoir fiscal sur les entreprises

Le transfert de la fiscalité professionnelle aux EPCI marque une perte définitive du pouvoir fiscal des communes sur les entreprises. Alors qu’elles pouvaient auparavant ajuster le taux de la taxe professionnelle pour attirer ou accompagner le développement économique local, elles dépendent désormais entièrement des décisions prises au niveau intercommunal.

b) Dépendance aux décisions intercommunales

Les communes deviennent tributaires :

Des taux de CFE votés par l’EPCI (sur lesquels elles n’ont qu’un pouvoir indirect via leurs représentants au conseil communautaire)
Du montant de l’attribution de compensation fixée par la CLECT
Des décisions de transfert ou restitution de compétences

c) Une recentralisation à l’échelle intercommunale

Cette évolution constitue une forme de recentralisation fiscale, non pas au profit de l’État, mais au profit du bloc communal élargi (l’EPCI). Le pouvoir fiscal se concentre désormais aux mains des présidents d’intercommunalités et des conseils communautaires, éloignant encore davantage le pouvoir de décision fiscale des citoyens.

4. L’attribution de compensation figée : le piège fiscal des communes dynamiques

a) Le principe du « cliché » au moment du transfert

Lors de la mise en place du régime de fiscalité professionnelle unique (FPU), l’attribution de compensation versée par l’EPCI à chaque commune est calculée sur la base de la situation fiscale à la date du transfert, conformément à l’article 1609 nonies C du CGI[39].

Formule de calcul de l’attribution de compensation :

AC = Produit de fiscalité économique perçu par la commune en année N-1 – Coût des compétences transférées à l’EPCI

b) Un montant figé par principe

Le Sénat, dans une réponse ministérielle de 2018[40], a clairement précisé le caractère figé de ce mécanisme :

« Le montant de l’attribution de compensation n’a pas vocation à évoluer selon la dynamique des impôts après transfert. Lors du transfert d’une zone d’activité non commercialisée par une commune à un EPCI, le montant de l’AC est calculé sur la base des produits de fiscalité professionnelle perçus par la commune au moment du transfert. Ce montant est figé pour la commune. »

Ce principe vise à garantir la neutralité budgétaire initiale du passage en FPU : ni l’EPCI, ni les communes ne doivent être gagnants ou perdants au moment du transfert. Toutefois, ce figement crée une injustice dynamique majeure pour les communes qui, après le transfert, continuent d’investir dans le développement économique de leur territoire.

5. L’injustice fiscale des nouvelles implantations d’entreprises

a) Cas concret : création d’une ZAC par une commune

Prenons l’exemple d’une commune qui, après son passage en FPU, décide de créer une Zone d’Activités Communautaires (ZAC) pour attirer de nouvelles entreprises :

Année N : Investissement communal massif

Acquisition foncière : 2 millions €
Viabilisation des terrains : 3 millions €
Aménagement de voirie et réseaux : 2 millions €
Coût total pour la commune : 7 millions €

Année N+2 : Implantation d’entreprises

10 entreprises s’installent dans la ZAC
CFE annuelle générée : 500 000 €/an

Qui perçoit la CFE ?

L’EPCI perçoit l’intégralité de la CFE (régime FPU)
L’attribution de compensation de la commune ne bouge pas

Résultat : la commune a investi 7 millions €, l’EPCI encaisse 500 000 €/an de recettes fiscales supplémentaires, et la commune ne récupère rien automatiquement.

b) Un système profondément désincitatif

Ce mécanisme produit des effets pervers structurels :

1) Désincitation à investir dans le développement économique Les communes sont rationnellement dissuadées de développer de nouvelles zones d’activités puisqu’elles supportent tous les coûts d’aménagement sans bénéficier des recettes fiscales futures.

2) Captation des fruits de la croissance par l’EPCI L’intercommunalité bénéficie de l’intégralité de la dynamique fiscale liée aux nouvelles implantations d’entreprises, sans avoir nécessairement investi en contrepartie sur le territoire communal concerné.

3) Tensions politiques intercommunales Des conflits émergent régulièrement entre communes « aménageuses » et EPCI sur le partage des richesses fiscales, alimentant un sentiment d’injustice et de dépossession chez les élus locaux.

6. Les mécanismes correcteurs : insuffisants et complexes

Face à cette injustice manifeste, plusieurs dispositifs existent théoriquement pour rééquilibrer la situation. Toutefois, leur mise en œuvre se heurte à des obstacles juridiques et politiques considérables.

a) La révision libre de l’attribution de compensation (rare et difficile)

L’article 1609 nonies C du CGI[41] prévoit une possibilité de « révision libre » du montant de l’attribution de compensation. Toutefois, cette révision est soumise à trois conditions cumulatives très contraignantes :

Conditions de la révision libre :

Délibération à la majorité des deux tiers du conseil communautaire sur le montant révisé
Délibération à la majorité simple de chaque commune concernée par la révision
Rapport de la CLECT évaluant expressément le nouveau montant d’attribution

En pratique, ce mécanisme est rarissime car :

Il nécessite l’accord politique de l’EPCI qui doit accepter de se dessaisir de recettes
Les majorités qualifiées (2/3) sont difficiles à atteindre dans les grands EPCI
La révision d’une attribution profite à une commune au détriment du budget intercommunal, créant des résistances politiques
Le processus est long, coûteux (études CLECT) et conflictuel

b) Les pactes financiers et fiscaux : solutions partielles et discrétionnaires

Certains EPCI adoptent des pactes financiers et fiscaux prévoyant des mécanismes de redistribution complémentaires :

1) Dotations de solidarité communautaire (DSC)

Certaines DSC intègrent des critères liés au dynamisme économique ou aux investissements d’aménagement réalisés par les communes. Toutefois, ces dotations :

Sont discrétionnaires (votées chaque année par le conseil communautaire)
Ne compensent que partiellement la perte fiscale
Peuvent être supprimées ou réduites en cas de difficultés budgétaires de l’EPCI

Exemple : Saint-Étienne Métropole[42] dispose d’un fonds financier de 104 millions d’euros pour soutenir les communes, auquel s’ajoute un fonds de relance de 320 millions d’euros sur 2021-2026. Ces enveloppes visent notamment à compenser la perte d’autonomie fiscale des communes, mais leur attribution relève de décisions politiques annuelles.

2) Fonds de concours exceptionnels

Les EPCI peuvent verser des fonds de concours aux communes pour des projets spécifiques (voirie, équipements). Là encore, ce mécanisme :

Est facultatif et discrétionnaire
Nécessite une négociation politique au cas par cas
Ne constitue pas un droit opposable pour la commune

c) Rapport quinquennal sur l’évolution des attributions de compensation

L’article 1609 nonies C du CGI prévoit que, tous les cinq ans, le président de l’EPCI présente un rapport sur l’évolution du montant des attributions de compensation au regard des dépenses liées aux compétences transférées[43].

Ce rapport :

Est transmis obligatoirement aux communes membres
Donne lieu à un débat au sein du conseil communautaire
MAIS n’a aucune portée contraignante : il ne déclenche pas automatiquement une révision des attributions

Il s’agit d’un simple outil de transparence qui peut, éventuellement, servir de base à une négociation politique, mais sans garantie de résultat.

7. Une nouvelle forme de recentralisation fiscale à l’échelle intercommunale

a) Du pouvoir communal au pouvoir intercommunal

Le système d’attribution de compensation figée marque un transfert définitif du pouvoir fiscal des communes vers les EPCI. Les communes perdent simultanément :

Le pouvoir fiscal sur les entreprises (vote des taux de CFE)
Le bénéfice fiscal de leur propre développement économique
La capacité à lier investissement et recettes fiscales futures

b) Une dépendance accrue vis-à-vis des décisions intercommunales

Les communes deviennent structurellement dépendantes :

Des décisions de l’EPCI en matière de taux de CFE
Des choix budgétaires intercommunaux (dotations, fonds de concours)
De la volonté politique du conseil communautaire pour réviser les attributions

Cette dépendance constitue un recul significatif de l’autonomie financière communale, qui s’ajoute à la recentralisation fiscale opérée par l’État avec la suppression de la taxe professionnelle (2010) et de la taxe d’habitation (2020-2023).

c) Le pouvoir fiscal : de la commune à l’EPCI, puis de l’EPCI à l’État

On observe ainsi un double mouvement de concentration du pouvoir fiscal :

Des communes vers les EPCI (fiscalité professionnelle unique)
Des communes vers l’État (suppression TH, encadrement des taux, bases cadastrales nationales)

Les communes ne sont plus que des récipiendaires de dotations (attributions de compensation, DSC, dotations d’État), sans réel pouvoir de décision sur leurs ressources fiscales propres. Cette évolution confirme que le pouvoir fiscal local n’est qu’un pouvoir dérivé, constamment subordonné aux décisions prises à des échelons supérieurs.

D. Le coefficient correcteur : mécanisme technique de compensation pour la suppression de la taxe d’habitation

Comme évoqué dans l’introduction, la suppression progressive de la taxe d’habitation entre 2018 et 2023 a nécessité la mise en place d’un mécanisme complexe de compensation financière. Au cœur de ce dispositif se trouve le coefficient correcteur.

1. Rappel du contexte

La loi de finances pour 2020[30] a figé les taux de la taxe d’habitation à ceux de 2019 et supprimé définitivement le différentiel dû à l’augmentation des taux à partir du 1er janvier 2021.

2. Mécanisme du coefficient correcteur

Pour compenser la perte de recettes, l’État a mis en place un système de transfert fiscal :

Pour les communes : transfert d’une part de la TFPB anciennement perçue par les départements
Pour les EPCI : compensation par une fraction de TVA nationale

La différence entre les produits provenant de ces deux taxes est régulée par le coefficient correcteur[31], qui :

Est affecté aux recettes émanant de la taxe foncière
Évolue conformément à la base de calcul de la TFPB

Formule simplifiée :

Recette compensée = (Recette TFPB transférée × Base TFPB de l’année N) × Coefficient correcteur

Le coefficient correcteur est calculé de manière à ce que, à base constante, les communes perçoivent exactement le même montant que celui qu’elles percevaient au titre de la TH supprimée.

3. Impact : perte définitive du levier fiscal

Bien que garantissant une compensation financière, ce mécanisme prive définitivement les communes du pouvoir de modulation des taux de TH. Nonobstant cette compensation, la part des recettes fiscales sur lesquelles les communes exercent un pouvoir d’ajustement reste statistiquement stable (62,1% en 2022)[32], mais cette stabilité apparente masque une perte réelle de marge de manœuvre politique.

Conclusion

Eu égard à l’ensemble de ces considérations, il apparaît clairement que la possibilité d’ajuster les taux d’imposition ne constitue pas un droit acquis pour les collectivités territoriales[33]. Entre règles de liaison qui empêchent toute modulation ciblée, plafonnements qui limitent l’amplitude des hausses, transfert de la fiscalité des entreprises aux EPCI, et suppression de la taxe d’habitation, les communes ne disposent plus que de marges de manœuvre extrêmement réduites.

Plus encore, l’analyse des bases d’imposition et des délais d’intégration fiscale révèle que les collectivités ne maîtrisent ni l’assiette de leurs impôts (déterminée par l’État), ni le calendrier des recettes (exonération de 2 ans pour les constructions neuves), ni le bénéfice fiscal de leurs investissements économiques (attribution de compensation figée).

Le législateur dispose d’une réelle latitude pour moduler les règles d’encadrement de la fiscalité locale, confirmant que les collectivités ne détiennent qu’un pouvoir fiscal dérivé, constamment subordonné aux décisions du pouvoir central ou intercommunal. L’autonomie fiscale locale, pourtant présentée comme un pilier de la décentralisation, apparaît en réalité comme une fiction juridique largement démentie par les mécanismes techniques de la fiscalité directe locale.